COP: cosa succede davvero dietro le quinte della diplomazia ambientale

A ventisei anni mi sono seduta per la prima volta al banco della delegazione italiana durante una Conferenza delle Parti delle Nazioni Unite.

Davanti a me c'erano quasi duecento cartelli con il nome di altrettanti Paesi. Alla mia destra Israele, poco più avanti il Giappone, alle spalle la Giamaica. Per qualche minuto non sono riuscita nemmeno a concentrarmi sui documenti che avevo davanti. Continuavo a guardarmi intorno.

C'erano diplomatici in giacca e cravatta seduti accanto a delegati con abiti tradizionali africani dai colori vivissimi. Le piccole isole del Pacifico condividevano la stessa sala delle grandi potenze economiche. Decine di lingue diverse si sovrapponevano attraverso le cuffie della traduzione simultanea, mentre il brusio delle conversazioni riempiva la plenaria prima dell'inizio dei lavori.

La sensazione più forte è stata quella di avere davanti, tutta insieme, una rappresentazione sorprendentemente concreta del mondo.

Negli ultimi anni ho avuto la possibilità di seguire da vicino alcuni esempi di diplomazia in campo ambientale. Ci sono arrivata dopo un percorso di studi che mi aveva già insegnato cosa fossero una convenzione internazionale, un negoziato multilaterale e una COP. Quello che nessun manuale, però, può raccontare è come tutto questo prenda forma nella pratica.

Per chi le osserva da fuori, le COP coincidono quasi sempre con le immagini dei capi di Stato, delle conferenze stampa e dei manifestanti, ma la realtà è molto meno spettacolare, e proprio per questo molto più interessante.

Una Convenzione prima di tutto

Quando si sente parlare di "COP" si pensa quasi sempre alla conferenza sul clima ma, in realtà, le COP sono molte di più. Ogni grande convenzione internazionale sull'ambiente ha la sua Conferenza delle Parti e quella sul cambiamento climatico è semplicemente la più famosa perché riceve maggiore attenzione mediatica. Infatti, esiste una COP sul clima, una sulla biodiversità, una sulla lotta alla desertificazione e altre dedicate ai rifiuti pericolosi e alle sostanze chimiche. Cambia il tema, ma il meccanismo resta identico: gli Stati si incontrano periodicamente per decidere come applicare e rafforzare gli accordi che hanno sottoscritto.

L'acronimo COP significa Conference of the Parties, cioè Conferenza delle Parti e le "Parti" sono gli Stati che hanno aderito e ratificato una determinata convenzione internazionale.

È fondamentale ricordare che prima viene la Convenzione, poi la COP. La convenzione è il trattato che definisce obiettivi, principi e regole generali, mentre la COP è l'organo che si riunisce periodicamente per far vivere quell'accordo, aggiorna le regole, adotta nuove decisioni, verifica i progressi dei Paesi e cerca di adattare gli impegni alle nuove conoscenze scientifiche e alle sfide del momento. In altre parole, la COP non crea la convenzione, ma la fa funzionare.

Si può immaginare come l'assemblea di un condominio. Il regolamento viene approvato una volta sola, ma poi i condomini continuano a riunirsi per decidere lavori, affrontare nuovi problemi e modificare alcune regole quando necessario. La Convenzione è il regolamento e la COP è l'assemblea.

Il protagonista? Un documento Word

La COP è principalmente una questione di grammatica.

Se dovessi scegliere l’emblema di una COP, non sceglierei una plenaria affollata, ma sceglierei un normalissimo documento Word, un file di decine — a volte centinaia — di pagine, pieno di riferimenti normativi, paragrafi numerati e, soprattutto, parentesi quadre.

Quelle parentesi quadre sono il linguaggio universale dei negoziati.

Ogni parola racchiusa tra parentesi indica un punto sul quale gli Stati non hanno ancora trovato un accordo. Finché le parentesi restano, il negoziato è aperto e l’obiettivo di ogni riunione è farle sparire, una dopo l'altra.

La scena si ripete decine di volte ogni giorno.

Il presidente della sessione legge lentamente una frase del testo proiettato sullo schermo.

"Japan, you have the floor."

Il Giappone propone una modifica, poco dopo interviene l'Unione europea, una delegazione africana chiede di mantenere la formulazione originaria, un altro Paese suggerisce una soluzione intermedia. Dopo qualche minuto, il presidente sospende la riunione.

"We'll resume after informal consultations."

La sala si svuota e fuori iniziano le vere trattative.

Nei corridoi si formano piccoli gruppi, alcuni delegati telefonano alle rispettive capitali per verificare il margine di flessibilità del proprio mandato, altri cercano rapidamente la delegazione con cui stavano discutendo pochi minuti prima e davanti a una macchina del caffè o in una piccola sala riunioni si prova a trovare una formulazione che nessuno consideri inaccettabile.

Quando la plenaria riprende, il documento sullo schermo è cambiato, magari è stata modificata una sola frase o magari un solo verbo.

Da fuori potrebbe sembrare un dettaglio, ma dentro una sala negoziale si capisce che non lo è.

Nel diritto internazionale le parole hanno un peso preciso. La differenza tra shall e should, tra phase out e phase down, tra requests, encourages o invites non è una questione stilistica, ma definisce il livello di impegno richiesto agli Stati, influenza il significato giuridico di una decisione e può determinarne gli effetti per molti anni.

È in quei momenti che ci si rende conto di quanto la diplomazia multilaterale sia, prima di tutto, un esercizio di precisione, che dietro alle conferenze stampa e alle strette di mano ci sono mesi di lavori tecnici su un testo che sia unanimemente condiviso. Una COP è anche questo: un luogo in cui la politica internazionale si scrive, letteralmente, una parola alla volta.

Una fotografia del mondo

Dopo qualche giorno ci si rende conto che una COP non è soltanto una conferenza sull'ambiente ma è una perfetta rappresentazione della geopolitica contemporanea.

Sulla carta si parla di plastica, clima o biodiversità, mentre sullo sfondo ci sono interessi economici, alleanze diplomatiche, equilibri regionali e strategie politiche che vanno ben oltre l'ambiente.

Gli schieramenti emergono rapidamente durante le riunioni. Ci sono Paesi che negoziano quasi sempre insieme, gruppi regionali che si coordinano prima di ogni intervento, coalizioni che si formano attorno a interessi comuni e altre che si dividono appena il testo tocca un tema sensibile. Sapere cosa dice una delegazione è importante. Sapere chi la sostiene, spesso, lo è ancora di più.

È qui che il negoziatore fa davvero la differenza. Il suo lavoro non consiste soltanto nel parlare a nome del proprio Paese, ma nel leggere continuamente la sala, capire quando insistere, quando fare un passo indietro, quando cercare un alleato e quando lasciare che sia qualcun altro a portare avanti una proposta. È una partita a scacchi giocata in tempo reale, dove ogni mossa modifica quelle successive.

La particolarità delle COP è che, almeno formalmente, quasi tutti gli Stati hanno lo stesso peso. Le decisioni vengono adottate per consenso, ovvero non basta avere dalla propria parte la maggioranza, bisogna costruire un accordo che nessuno ritenga inaccettabile e questo cambia completamente le regole del gioco. Anche i Paesi più piccoli possono influenzare il risultato finale, soprattutto quando parlano con una voce comune.

Le piccole isole del Pacifico ne sono forse l'esempio più evidente, intervengono con una forza e una determinazione che spesso colpiscono chi assiste ai negoziati. Le loro testimonianze e posizioni ricordano alla sala che dietro ogni parola del testo ci sono comunità che vivono già oggi gli effetti della crisi ambientale e che per loro il cambiamento climatico e l'inquinamento marino non sono solo temi di politica internazionale, ma questioni di sopravvivenza.

Altri Paesi, invece, hanno interessi molto diversi. C'è chi spinge per decisioni più ambiziose, chi cerca di ottenere maggiori risorse finanziarie, chi prova a eliminare una frase dal testo e chi, semplicemente, punta a rallentare il negoziato per evitare che si arrivi a un accordo troppo impegnativo.

È anche per questo che una COP è un osservatorio privilegiato sul mondo, guardando come si muovono le delegazioni, si capisce molto non solo delle politiche ambientali, ma anche dei rapporti di forza, delle alleanze e delle tensioni che attraversano la comunità internazionale.

La ritualità

Ogni COP ha i suoi rituali e il più famoso è l'ultima notte.

Sulla carta i negoziati dovrebbero concludersi nel giorno previsto dal calendario, ma nella pratica, succede di rado. Quando la scadenza si avvicina e restano ancora nodi da sciogliere, le luci del centro congressi restano accese fino a notte fonda e i delegati si spostano da una sala all'altra con il computer sotto braccio, le bozze dei documenti cambiano di continuo e ogni nuova versione viene letta nell'arco di pochi minuti.

Le parentesi quadre, una dopo l'altra, iniziano a scomparire e in quelle ore si capisce quanto sia delicato l'equilibrio costruito nei giorni precedenti, un solo emendamento può rimettere tutto in gioco.

Poi, a un certo punto, il documento arriva in plenaria per l'adozione finale e anche questo è un rito.

Il presidente apre la sessione, richiama il punto all'ordine del giorno e presenta il testo. Le delegazioni ascoltano in silenzio. Chi ha seguito il negoziato riconosce dietro ogni frase ore di discussioni, telefonate, compromessi e concessioni reciproche.

Arriva quindi la domanda che chi frequenta le COP impara a conoscere a memoria.

"Are there any objections?"

Se la plenaria resta in silenzio arriva la formula.

"It is so decided."

Il presidente abbassa il martelletto.

In quel momento, una decisione negoziata da quasi duecento Stati diventa ufficialmente parte del processo internazionale ed è la conclusione di mesi — a volte anni — di lavoro.

E, come sanno bene i negoziatori più esperti, è anche l'inizio del negoziato successivo.

 

Perché continuano a esistere le COP?

Negli ultimi anni le Conferenze delle Parti sono state spesso criticate. C'è chi le considera troppo lente, troppo costose o incapaci di produrre risultati all'altezza delle sfide ambientali globali.

Sono critiche legittime, e in molti casi fondate.

Ma assistere ai negoziati da vicino cambia inevitabilmente prospettiva.

Si comprende che una COP non è il luogo in cui il mondo si trasforma nel giro di due settimane. È il luogo in cui quasi duecento Paesi cercano, pazientemente, di costruire regole comuni su questioni che nessuno potrebbe affrontare da solo.

Il cambiamento climatico, la perdita di biodiversità, l'inquinamento da sostanze chimiche o la gestione dei rifiuti non conoscono confini e nemmeno le soluzioni possono fermarsi ai confini nazionali.

Forse è proprio questa la funzione più importante delle COP.

Non quella di eliminare i conflitti di interesse, ma di offrire uno spazio in cui possano essere discussi, mediati e, quando possibile, trasformati in decisioni condivise.

Quando si esce da una sala negoziale, dopo aver seguito per giorni il destino di un singolo paragrafo, è difficile guardare quelle conferenze con gli stessi occhi di prima.

Dietro ogni decisione adottata ci sono centinaia di ore di lavoro, migliaia di osservazioni, compromessi spesso invisibili e persone che, lontano dai riflettori, cercano di trovare un linguaggio comune per affrontare problemi che riguardano tutti.

È questo, forse, il vero significato di una Conferenza delle Parti. Non la fotografia dei leader riuniti per una cerimonia, ma il paziente esercizio di una diplomazia che, parola dopo parola, prova a dare forma a risposte condivise alle sfide globali.